Protezione contro i rischi catastrofali Il ruolo centrale dell’assicurazione secondo OCSE
Protezione contro i rischi catastrofali Il ruolo centrale dell’assicurazione secondo OCSE. Il rapporto OCSE 2026 intitolato Financial Protection Against Catastrophic Risks: Floods, Fires and Other Major Risks parte dal presupposto che individui, famiglie e imprese siano esposti, nel corso della loro vita, a rischi sociali, economici, tecnologici e ambientali capaci di produrre conseguenze finanziarie rilevanti. Quando questi rischi si concretizzano, possono generare costi per ricostruire beni danneggiati, sostituire attrezzature o contenuti, sostenere spese sanitarie oppure recuperare redditi e ricavi perduti. Se il danno o l’interruzione sono significativi, molti soggetti non riescono ad assorbire autonomamente i costi conseguenti, con il rischio di vulnerabilità finanziarie.
In questa prospettiva, si attribuisce all’assicurazione un ruolo centrale. L’accesso alla copertura assicurativa può proteggere famiglie, imprese e individui da perdite potenzialmente devastanti, fornendo una fonte certa di finanziamento per la ripresa e agevolando la partecipazione alle attività economiche, incluso l’accesso al credito. L’assicurazione può inoltre contribuire alla mitigazione delle conseguenze economiche, sociali e finanziarie degli eventi su larga scala. In particolare, gli studi sui rischi naturali mostrano benefici in termini di riduzione della contrazione dell’attività economica, accelerazione della ripresa, minore onere di ricostruzione per i contribuenti e minore pressione negativa sui rating sovrani.
Il Report evidenzia però il limite strutturale dei mercati assicurativi privati rispetto ad alcune tipologie di rischio. Per eventi che si verificano raramente ma producono impatti gravi, diffusi e simultanei, come catastrofi naturali, cyber catastrophy o pandemie, assicuratori e riassicuratori privati possono non essere in grado di offrire una protezione finanziaria significativa, perché devono fronteggiare perdite molto ampie e correlate. Questa difficoltà si collega anche al contesto attuale, segnato dall’evoluzione dei rischi climatici e ambientali, dalla rapidità dei cambiamenti tecnologici, dalle tensioni geopolitiche e dall’instabilità sociale. In assenza di coperture private adeguate, individui, famiglie e imprese possono restare esposti a perdite non protette, con possibili conseguenze più ampie sul piano sociale, economico e finanziario.
Con questo studio, quindi, OCSE vuole sostenere gli sforzi dei governi – che hanno un ruolo importante nel garantire che esista una protezione finanziaria adeguata contro i rischi catastrofali – nel rafforzare la resilienza finanziaria contro i rischi catastrofali e nel mitigare le conseguenze delle esposizioni finanziarie non protette. Tale ruolo può consistere nel sostenere la disponibilità di coperture assicurative oppure nel predisporre meccanismi pubblici di compensazione e assistenza finanziaria per colmare i vuoti lasciati dai mercati assicurativi. Per decidere se e come intervenire, il rapporto propone un framework che consente di valutare la necessità di una protezione finanziaria sostenuta dal governo e di confrontare vantaggi e svantaggi dei principali strumenti disponibili.
Il primo passaggio del framework consiste nell’individuare i rischi potenzialmente rilevanti. I governi dovrebbero concentrarsi sui rischi che hanno una probabilità non trascurabile di verificarsi e che potrebbero produrre un impatto elevato su una quota significativa della popolazione, selezionando quelli che, per probabilità e gravità, possono generare conseguenze finanziarie diffuse e difficili da assorbire.
Il secondo passaggio consiste nella valutazione dell’adeguatezza della protezione finanziaria disponibile per i rischi individuati, prendendo in considerazione la disponibilità delle coperture assicurative, la loro accessibilità economica, il livello effettivo di sottoscrizione e la sufficienza delle garanzie rispetto alle esposizioni potenziali di famiglie e imprese. Tale analisi deve servire a identificare le esposizioni finanziarie non protette e le loro cause principali: mancanza di disponibilità, mancanza di accessibilità economica oppure mancata sottoscrizione della copertura. Deve inoltre distinguere se tali esposizioni siano diffuse o concentrate in alcuni segmenti della popolazione, per esempio soggetti ad alto rischio che potrebbero accedere alla protezione finanziaria attraverso maggiori investimenti nella riduzione del rischio.
Il terzo passaggio consiste nel valutare la necessità effettiva di offrire una protezione finanziaria sostenuta dal governo, in base ai criteri fondamentali di probabilità, frequenza e severità del rischio e delle conseguenze che le esposizioni non protette possono produrre sull’attività economica, sull’accesso al credito e sui segmenti più vulnerabili della popolazione, che avrebbero minore capacità di riprendersi senza protezione finanziaria. Componente essenziale di questa valutazione, è l’esame della possibilità di ampliare la protezione attraverso i mercati assicurativi privati e degli ostacoli che possono impedire a tali mercati di assumere il rischio.
La giustificazione dell’intervento pubblico, secondo OCSE, risulta più fondata quando i rischi si verificano con maggiore frequenza, sono più severi, ostacolano l’attività economica e l’accesso al credito, oppure sono considerati non assicurabili dal mercato privato. L’inassicurabilità può derivare, tra l’altro, dalla difficoltà di costituire un pool di rischi non correlati o dalla difficoltà di quantificare le perdite potenziali.
Due le principali forme di protezione finanziaria sostenuta dal governo: i programmi assicurativi pubblico-privati e gli schemi pubblici di compensazione e assistenza finanziaria. Questi strumenti si differenziano per modalità di finanziamento, certezza garantita ai beneficiari, margine di discrezionalità lasciato ai governi nella risposta e partecipazione dei mercati assicurativi e riassicurativi privati. La scelta tra i due approcci dipende dalla natura dell’esposizione, dai suoi effetti sull’accesso al credito e sui soggetti vulnerabili, e dal contributo che il mercato assicurativo può fornire nell’assorbire perdite, accelerare i pagamenti e ridurre le frodi.
I programmi assicurativi pubblico-privati sono ritenuti più adatti ai rischi che si verificano con maggiore frequenza e per i quali la certezza preventiva della protezione finanziaria è importante per evitare ostacoli all’attività economica. Questo approccio è considerato più utile quando il mercato assicurativo e riassicurativo privato può contribuire in modo significativo all’assorbimento delle perdite, al miglioramento della rapidità e dell’accuratezza dei pagamenti e all’incentivazione della gestione e riduzione del rischio. Gli schemi pubblici di compensazione e assistenza finanziaria sono invece considerati più appropriati per rischi che si materializzano molto raramente e per i quali serve maggiore flessibilità nella risposta, anche a causa di livelli più elevati di incertezza sull’impatto dell’evento. Possono inoltre essere rilevanti per rischi rispetto ai quali il mercato assicurativo mostra scarso appetito o per situazioni in cui famiglie e imprese molto esposte rischierebbero di affrontare premi non sostenibili.
Il quadro di valutazione si applica a tre categorie di rischio: rischi naturali, malattie infettive e rischi cyber, in quanto possono produrre impatti finanziari gravi e diffusi e sono rilevanti per la maggior parte dei Paesi. In molti ordinamenti, i mercati assicurativi privati non sono riusciti a garantire una copertura ampia per tutte le esposizioni potenziali. Perciò tali rischi richiedono una valutazione della necessità e della forma di un’eventuale protezione finanziaria sostenuta dal governo.
I rischi naturali possono causare danni rilevanti ad abitazioni e imprese e colpire simultaneamente un numero elevato di famiglie e attività economiche. I rischi cyber possono determinare perdite da interruzione dell’attività per le imprese direttamente colpite e, nel caso di cyber catastrophy che interessano fornitori di servizi critici, possono propagare perdite a molte imprese dipendenti da quei fornitori. Le malattie infettive, pur essendo relativamente più rare, possono incidere su intere popolazioni e produrre conseguenze materiali per individui e imprese operanti nei settori sottoposti a restrizioni dell’attività economica.
OCSE individua, per ciascuna categoria, specifiche lacune nella protezione finanziaria. Per i rischi naturali, i gap sono collegati soprattutto a problemi di accessibilità economica per alcune famiglie e imprese e a livelli insufficienti di sottoscrizione. Per i rischi cyber, le lacune derivano da limiti assicurati inadeguati, bassa diffusione delle coperture e applicazione di esclusioni volte a proteggere gli assicuratori dalle grandi perdite correlate. Per le malattie infettive, si sottolinea la disponibilità estremamente limitata di coperture per le perdite di ricavi delle imprese.
Il razionale per una protezione finanziaria sostenuta dal governo è più elevato per i rischi naturali che si verificano con maggiore frequenza e che possono incidere più direttamente sull’accesso al credito. Tuttavia, in alcuni casi le esposizioni non protette dipendono quasi esclusivamente dalla mancata sottoscrizione di coperture disponibili e accessibili. In tali situazioni, il problema può essere affrontato più adeguatamente con altri interventi di policy e regolazione, come investimenti nella riduzione del rischio e iniziative per migliorare la consapevolezza del rischio. Per il cyber risk, il rapporto segnala che può esistere una logica per il sostegno pubblico in ragione dell’impatto crescente delle esposizioni cyber non protette sui rapporti contrattuali e della possibilità che l’intervento pubblico riduca un ostacolo significativo alla disponibilità di coperture.
L’intervento governativo a sostegno della disponibilità di assicurazione per il rischio incendio boschivo è stato più limitato rispetto ad altri ambiti. Nei Paesi in cui la diffusione dell’assicurazione property è elevata, il mercato assicurativo ha generalmente assorbito una quota significativa delle perdite passate. Tuttavia, l’aumento del rischio incendio, dovuto allo sviluppo nelle aree di interfaccia urbano-forestale e a condizioni meteorologiche più favorevoli all’innesco e alla propagazione del fuoco, ha provocato un forte incremento delle perdite nell’ultimo decennio. Nei Paesi membri e candidati OCSE, le perdite economiche annue medie da incendi sono risultate quasi cinque volte superiori nel periodo 2015-2024 rispetto al periodo 2000-2014. L’aumento delle perdite sta incidendo sulla disponibilità di assicurazione accessibile in alcuni Paesi esposti agli incendi, tra cui Australia, Canada e Stati Uniti. Poiché i finanziatori ipotecari richiedono spesso ai mutuatari una copertura contro il rischio incendio, la riduzione dell’accesso a un’assicurazione economicamente sostenibile può avere implicazioni anche per i mercati immobiliari. Alcune giurisdizioni molto esposte hanno adottato misure per sostenere la disponibilità della copertura property; in molti Stati statunitensi soggetti a incendi, i meccanismi residuali hanno fornito una quota crescente della copertura per famiglie e imprese ad alto rischio, anche se tale copertura risulta di norma limitata e costosa. OCSE individua nell’investimento in riduzione del rischio e adattamento la strategia più sostenibile per migliorare l’accessibilità economica di lungo periodo. Il contenimento artificiale dei premi attraverso la regolazione tariffaria può spingere gli assicuratori a ridurre la disponibilità di copertura o a uscire dal mercato. I premi basati sul rischio possono offrire incentivi agli investimenti di famiglie e imprese nella riduzione del rischio, ma perché tale meccanismo funzioni gli assicuratori devono riconoscere sconti a chi realizza interventi capaci di ridurre in modo dimostrabile le perdite. Il settore assicurativo, secondo il rapporto, sta applicando competenze di gestione e modellizzazione del rischio per individuare misure efficaci di riduzione del rischio. In alcuni Stati statunitensi, le autorità di vigilanza richiedono inoltre agli assicuratori di applicare sconti per specifiche misure di mitigazione.
Particolarmente efficaci sono ritenuti gli investimenti integrati che combinano misure di rafforzamento della sicurezza dell’abitazione, creazione di spazi difendibili e misure di mitigazione a livello di comunità. Tali interventi risultano associati ai maggiori sconti di premio. L’obbligo di acquistare una copertura contro il rischio incendio potrebbe aumentare la diffusione dell’assicurazione, soprattutto nelle aree rurali dove l’esposizione è alta e gli obblighi connessi ai mutui sono meno applicabili. L’obbligo assicurativo produce effetti sulla riduzione delle perdite, però, solo se accompagnato da misure volte a incoraggiare o richiedere investimenti nella riduzione del rischio.
L’aumento del rischio di alluvione, in un contesto di mutamento dei regimi di precipitazione e di sviluppo continuo in aree esposte, ha determinato una crescita delle perdite. Nei Paesi membri e candidati OCSE, le perdite economiche annue medie da eventi alluvionali nei primi anni del decennio 2020-2024 sono state quasi superiori dell’80% rispetto al quinquennio precedente, 2015-2019. Nonostante ciò, in molti Paesi la quota delle perdite economiche da alluvione assicurata resta bassa, sebbene numerose nazioni sostengano la protezione finanziaria contro il rischio alluvione e i programmi assicurativi pubblico-privati vengano istituiti con frequenza crescente. Tali programmi hanno sostenuto la disponibilità, l’accessibilità economica e la sottoscrizione della copertura assicurativa contro le alluvioni. Hanno inoltre contribuito ad ampliare la copertura delle perdite, a ridurre l’esposizione complessiva del settore pubblico al rischio alluvione e a sostenere la riduzione del rischio e l’adattamento.
I Paesi hanno adottato modelli diversi di programma, variando pericoli coperti, soggetti ammissibili, tipo di compensazione o riassicurazione fornita, ruolo del programma nel mercato, criteri di determinazione dei premi e ruolo del governo nel sostegno finanziario e nella supervisione. Tutti questi approcci possono contribuire a ridurre i protection gap, ma producono effetti diversi sul livello di copertura raggiunto, sui rischi potenziali per le finanze pubbliche e sulla capacità del programma di incentivare la riduzione del rischio.
I programmi che assumono un ruolo più ampio e diretto nel rischio alluvione, per esempio offrendo assicurazione diretta per una gamma ampia di pericoli e assicurati, tendono a garantire più facilmente disponibilità e accessibilità economica della copertura. Tuttavia, una copertura ampia non viene necessariamente raggiunta senza misure a sostegno della sottoscrizione, come l’inclusione automatica della garanzia alluvione o requisiti assicurativi collegati ai mutui. Nei Paesi in cui la penetrazione dell’assicurazione property è bassa, possono persistere gap di copertura anche quando l’assicurazione contro le alluvioni è disponibile e accessibile. Inoltre, i programmi con un ruolo più esteso nell’assunzione del rischio possono perdere l’opportunità di utilizzare competenze e capacità del mercato privato e possono aumentare i rischi fiscali se i premi sono inadeguati e il governo fornisce un backstop generoso.
I programmi più mirati alla correzione di specifici gap di mercato sono invece, secondo il documento, generalmente più capaci di valorizzare le competenze e la capacità di assunzione del rischio del settore privato. Tuttavia, tendono a concentrare nel programma un pool di rischi più elevati, con maggiore volatilità delle perdite. Possono inoltre incontrare più difficoltà nel raggiungere una copertura ampia se il mercato privato non è in grado o non è disposto a coprire pericoli o assicurati esclusi dal programma. In tali casi, possono emergere richieste di compensazione pubblica o assistenza finanziaria per far fronte a perdite non assicurate. Gli obblighi per gli assicuratori di offrire copertura o per famiglie e imprese di acquistare copertura sono generalmente efficaci nel sostenere il livello di sottoscrizione ma possono però avere conseguenze per gli assicurati, se la copertura richiesta non è economicamente accessibile, o per gli assicuratori, se sono costretti ad assumere rischi che non hanno capacità di sostenere. Garantire l’accessibilità economica della copertura per tutti i soggetti obbligati ad acquistarla è quindi un elemento critico, ma OCSE sottolinea che ciò è difficile senza forme di sussidio per gli assicurati ad alto rischio, con possibili implicazioni sul rischio fiscale e sul moral hazard.
